焦瑾璞等:亟需加強金融市場基礎設施建設及監管

發布時間:2019-09-18  

金融市場基礎設施是金融市場運行的核心支撐,近年來,我國持續加快金融基礎設施建設,初步建立了適合我國經濟金融發展的金融市場基礎設施體系,與此同時,在金融基礎設施建設的監管方面還存在一些問題,作者浙江大學互聯網金融研究院(浙大AIF)互聯網與創新金融研究中心(簡稱CIFI)學術委員會聯席主席、上海黃金交易所黨委書記、理事長焦瑾璞與于洋慧在本文中對強化金融市場基礎設施的法律基礎、明晰各金融市場基礎設施的業務邊界和管理規則提出了一些建議。



金融市場基礎設施對于經濟活動非常重要,金融供給側改革有兩大轉變,一個轉變是從強調規模和數量轉向強調功能和結構。第二個轉變是更加進一步的下沉,強調金融市場基礎設施。金融基礎設施僅管得嚴還不行還要滿足效率。金融市場基礎設施國際上是特指一些確定的與支付清算體系相關的要素,國內有時候信用環境、反洗錢等等一些軟性的要素,也都放到里面,是一個全方位的概念。


金融市場基礎設施是金融市場運行的核心支撐,也是跨機構、跨市場、跨地域、跨國界開展金融活動的主要渠道。近年來,我國持續加快金融基礎設施建設,初步建立了適合我國經濟金融發展的金融市場基礎設施體系。

不過,在取得巨大進步的同時,我們必須看到,在金融基礎設施建設的監管方面還存在一些問題。例如,金融監管部門分塊式的管理體制,監管理念和標準不一,不利于金融基礎設施的跨部門、全局性發展,又如,尚沒有建立對金融市場設施統一的管理規則和指引,等等。


因此,建議下一步要強化金融市場基礎設施的法律基礎、明晰各金融市場基礎設施的業務邊界和管理規則,統籌金融市場基礎設施的發展規劃、將金融基礎設施的監管納入到宏觀審慎監管框架內、建立對金融市場設施統一的管理規則和指引、建立金融市場基礎設施注冊、登記、認證等準入制度,發揮金融市場基礎設施自律監管作用等。


我國金融市場基礎設施的五大板塊


作為金融市場基礎設施的建設者與管理者,中國人民銀行、證監會等監管機構一貫重視金融市場基礎設施的建設。經過多年的發展,支付系統、證券結算系統、中央證券存管等金融市場基礎設施的建設取得了顯著成就,在促進金融市場發展,保障市場安全穩定高效運行方面發揮了重要作用。


一是,支付系統(PS)。1978年以后,我國支付體系不斷發展完善,特別是進入21世紀以后,支付體系改革取得一系列突破性進展。形成了以人民銀行現代化支付系統為核心,銀行業金融機構行內支付系統為基礎,票據支付系統、銀行卡支付系統、互聯網支付等為重要組成部分的支付清算網絡體系。人民銀行建設和運行的大額實時支付系統和小額批量支付系統已經成為我國資金運動的大動脈,其功能和效率達到國際先進水平。此外,2015年人民銀行正式啟動了人民幣跨境支付系統,標志著人民幣國內支付和國際支付統籌兼顧的現代化支付體系取得重要進展。


二是,中央證券存管(CSD)與證券結算系統(SSS)。債券市場方面:為改變20世紀90年代以前 債券托管的混亂局面,監管機構在吸收經驗教訓的基礎上,推動實施債券集中托管。1996年,中央國債登記結算有限責任公司(中央結算公司)成立,在國債等領域發揮中央證券存管功能。1997年,銀行間債券市場成立,中央結算公司為該市場提供所有種類債券交易的托管清算結算服務。2001年,上海證券登記結算公司和深圳證券登記結算公司合并為中國證券登記結算公司,該公司成為對境內證券交易所提供證券托管結算服務的唯一后臺系統。2009年,人民銀行成立了銀行間市場清算所股份有限公司(上海清算所),推進銀行間市場集中清算。


股票市場方面:初創時期,股票代客買賣、自營買賣、實物股票過戶等交易、結算業務均由證券公司完成。為提高證券托管結算效率,保證市場安全穩定,2001年3月,成立了中國證券登記結算有限責任公司(中證登),為交易所交易的證券交易提供集中登記,存管和結算服務。


目前,我國形成了中央結算公司、中證登、上海清算所三家中央證券存管系統,負責債券、股票等證券的集中托管,同時也是金融市場中的證券結算機構。

三是,中央對手方(CCP)。我國中央對手方機構的發展以2008年金融危機為界分為兩個階段。金融危機前,中央對手方清算機制已在場內市場建立,中證登在交易所債券質押式回購中充當中央對手方;鄭商所、大商所、上期所和中金所在相應的期貨交易中充當中央對手方。


金融危機后,人民銀行于2009年11月推動成立銀行間市場清算所股份有限公司。目前,上海清算所已經初步建立了本外幣、多產品、跨市場的中央對手清算業務體系,先后在債券現券、外匯、航運衍生品和利率互換等產品領域建立了集中清算機制。


四是,交易報告庫(TR)。目前,我國尚未建立交易報告庫的法律或監管框架,也未指定或成立專門的機構作為交易報告庫。在金融穩定理事會發布的《場外衍生品市場改革第九次進展情況報告》中,中國外匯交易中心和中證機構間報價系統股份有限公司被視為類交易報告庫(TR-like Entity),其中,外匯交易中心記錄利率類、外匯類場外衍生品交易數據,中證機構間報價系統記錄股權類場外衍生品數據。


從目前情況看,我國各個金融子市場的交易數據較為完整,各類實體對數據的收集分工較為明確,已基本具備正式建立交易報告庫的條件。


五是,其他金融市場基礎設施。除了2012年國際清算銀行支付結算體系委員會(CPSS)和國際證監會組織(IOSCO)聯合發布的《金融市場基礎設施原則》(以下簡稱《原則》)中明確的五類金融市場基礎設施外,證券交易所、期貨交易所、上海黃金交易所等交易場所、保險行業平臺等也在金融市場中發揮著重要作用,其安全性和穩定性也關乎整個金融系統的安全穩定,也被納入金融市場基礎設施范疇。


隨著金融市場發展與創新,一些新興的機構涌現,并且在金融市場中發揮的重要的作用,對市場安全、高效、穩定運行存在一定的影響。如中證機構間報價系統、全國中小企業股份轉讓系統、互聯網金融平臺等。


我國金融市場基礎設施監管面臨的幾個問題


首先,金融市場基礎設施的法律基礎較為薄弱。金融市場基礎設施的法律基礎存在兩個層次的問題。一是我國針對金融基礎設施缺乏頂層設計與整體安排,立法規范尚不健全。目前,歐美針對各類金融基礎設施均已建立相當完善的法律框架。而我國由于缺乏統一的監管安排和監管規則,在相關規則的實施和變更上存在諸多問題,尚沒有建立對金融市場設施統一的管理規則和指引。比如,部分金融基礎設施運行主要依據監管部門的零散規定,并沒有健全的法規予以保障。


二是金融基礎設施日常運行所依賴的法律環境還存在不確定性,亟需修改完善。根據《原則》的要求,在所有相關司法管轄內,就其活動的每個實質方面而言,金融基礎設施應該具有穩健的、清晰的、透明的并且可執行的法律基礎,法律基礎應為金融基礎設施活動的每個實質方面提供高度確定性,金融基礎設施應具有清晰、易懂、與相關法律法規一致的規則、程序和合約。而我國金融基礎設施目前在具體活動實施層面,諸如終止凈額清算有效性、結算最終性和保證金可執行性等方面還存在法律基礎不確定的問題。


其次,金融監管部門分塊式的管理體制,監管理念和標準不一,不利于金融基礎設施的跨部門、全局性發展。金融基礎設施作為金融體系的主干,位于金融網絡拓撲結構的中心,連接著金融系統所有相關部分,包括與其會員機構(例如銀行)的連接、與其他金融基礎設施的連接以及與外部服務設施的連接等等,牽一發而動全身。但目前我國分業監管的金融監管體制使得不同的金融市場基礎設施分屬于不同的監管部門管理,各個部門在監管理念、管理方式和執行標準上存在分歧,容易導致職責不清,管理效率低下,協調成本較高等問題,引發監管套利,產生風險。


再次,對金融基礎設施的宏觀審慎監管架構還有待進一步完善,對于牽頭跨部門協調機制和防范跨市場風險還缺少統籌安排。金融基礎設施是是金融宏觀調控的重要平臺,在監管上,應當納入到宏觀審慎監管框架內。同時,《原則》中指出,中央銀行與市場監管者、其他有關管理部門一起,是管理部門(監管部門),對管理、監督金融基礎設施提供有效、一致的指導,《原則》也特別提及中央銀行作為貨幣管理當局承擔的特殊監管責任,以及中央銀行作為協調者的角色。目前,人民銀行作為負責我國金融穩定的宏觀審慎部門,應確保金融市場基礎設施保持安全高效運營,但是當前人民銀行在全面掌握相關金融基礎設施的風險頭寸和狀況時還存在障礙,獲得相關信息的及時性尚顯不足,同時人民銀行對部分金融市場基礎設施的管理權限還比較有限,管理效率有所折扣,這對于強化宏觀審慎監管效果,及時發現、分析和化解風險帶來不利影響。


完善金融市場基礎設施建設監管的若干政策建議


一是強化金融市場基礎設施的法律基礎。健全的法律基礎是金融市場基礎設施正常運轉的保障。鑒于金融市場基礎設施對于金融市場運行的重要作用,一方面應當盡快完善金融市場基礎設施的立法體系,整合監管部門的零散規定,充實金融市場基礎設施運行的法律依據;另一方面應當盡快完善相應的法律環境,制定出行之有效的法律措施,避免因存在法律不確定性而阻礙金融市場發展及可能出現的系統性風險。


二是將金融基礎設施的監管納入到宏觀審慎監管框架內。加強統籌協調,明確金融基礎設施的宏觀審慎監管架構,進一步加強中央銀行對重要支付系統、中央證券存管、證券結算系統、中央對手方和交易報告庫建設的指導和監管作用;發揮中央銀行宏觀審慎管理職能,促進各部委監管協調、數據信息收集和共享,發揮金融市場基礎設施在防范和化解系統性風險方面的重要作用,切實維護金融市場穩健運行。


三是明晰各金融市場基礎設施的業務邊界和管理規則,統籌金融市場基礎設施的發展規劃。通過建立明確的業務規則和管理規則,理順金融市場基礎設施的監管體制,防范監管真空或監管套利等行為。通過對金融市場基礎設施的統籌規劃,建立合理分工、適度競爭的金融市場基礎設施格局,為建立宏觀審慎管理框架創造有利條件。


四是盡快建立規則明確、標準統一的金融市場基礎設施管理規則和業務指引。盡快建立對金融市場基礎設施的統一的法律法規和指引,包括機構準入、治理結構、業務規則、財務管理、風險控制、系統安全、信息披露、信息保存、審查評估、處罰以及風險處置等,以及金融市場基礎設施認定名單和退出機制。


五是積極推進國內金融基礎設施與國際通行準則接軌,推動金融市場對外開放。敦促國內各家金融市場基礎設施,落實國際清算銀行支付與結算委員會和國際證監會組織發布的《金融市場基礎設施原則》,按照國際通行準則建立基礎設施日常運營體系。同時,根據我國金融市場對外開放的要求和進程,建立適應國際金融市場的金融市場基礎設施制度規范和業務標準,服務于我國金融市場的對外開放。


六是嘗試建立注冊、登記和認證等金融市場基礎設施準入制度,完善規則變更報備制度等日常管理手段。根據不同類別金融市場基礎設施的業務特點和風控要求,明確各類基礎設施授權、注冊、監管、評估和審查流程,通過建立最低量化指標和階段性審核等措施,提高基礎設施的服務質量和管理水平。同時,當金融市場基礎設施的運行狀況、市場情況、監管政策發生變化時,建立恰當的變更報備制度,在事前、事中和事后的分別明確報備要求。


七是發揮金融市場基礎設施自律監管作用,探索建立信息披露和參與者反饋制度。給予金融市場基礎設施必要的自律監管職責和權利,在市場微觀治理層面承擔一線監管職責,充分發揮自律監管組織的專業性、靈活性和低監管成本等特點。同時,根據國際通行做法,定期進行信息披露;在各類基礎設施建設中,引入終端用戶進入機構治理和管理層,建立由市場參與者代表構成的獨立意見反饋機制,從而提高我國金融基礎設施的競爭力和效率。


(來源:《金融時報》)

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